Dossiê ANP

1º Caso: DNA liberal

O artigo primeiro da lei 9.478 diz que:

“As políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia visarão aos seguintes objetivos:
I – preservar o interesse nacional;
II – promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energéticos;
III – proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;
IV – proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia;
V – garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional, nos termos do § 2º do art. 177 da Constituição Federal;
VI – incrementar, em bases econômicas, a utilização do gás natural;
VII – identificar as soluções mais adequadas para o suprimento de energia elétrica nas diversas regiões do país;
VIII – utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis;
IX – promover a livre concorrência;
X – atrair investimentos na produção de energia;
XI – ampliar a competitividade do País no mercado internacional.”

Nestes onze objetivos da política energética brasileira, nada é dito visando o cidadão brasileiro ser beneficiado, enquanto o consumidor tem seus interesses protegido. Ou seja, para quem não consome, não há objetivo a atingir! 

“Contribuir para a eliminação da miséria, a inclusão social e o abastecimento de comunidades carentes” poderiam ser metas, mas não estão aí. Contudo, “promover a livre concorrência” é um dos objetivos.

Inclusive, notar que a “livre concorrência” aqui não é adjetivada. Então, pode ser que uma empresa nacional nascente tenha que competir com gigantes estrangeiros, cujo resultado é previsível.

“Atrair investimentos na produção de energia” é um objetivo em qualquer condição. Se a atração ocorrer com grande perda para a sociedade brasileira, ainda assim é um objetivo. 

Em um país em que prevaleciam estes valores é que o monopólio estatal do petróleo foi extinto e os leilões começaram. Aliás, a mesma lei 9.478, cujo artigo primeiro foi mostrado, é a que criou a ANP, estabeleceu a entrega do território nacional em leilões para a busca de petróleo, a entrega deste quando descoberto, alem de outros danos para a sociedade. Os objetivos da política energética nacional e o restante da lei 9.478 precisam ser refeitos.

2º Caso: Criação de insegurança jurídica com possibilidade de danos para a coisa pública

A referência deste caso será a 11ª rodada de licitações de blocos do território nacional para exploração e produção de petróleo e gás, que ocorreu em 14 de maio passado, promovida pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

No entanto, a crítica é válida para todas as rodadas já realizadas.

O contrato de concessão a ser assinado com a ANP pelas empresas ganhadoras das licitações, que compõem a 11ª rodada, é parte integrante do edital desta rodada. Os dois documentos podem ser obtidos no site da ANP.

No contrato, a expressão “Melhores Práticas da Indústria do Petróleo” está em 19 locais do contrato, especificamente nos itens: 1.3.21, 5.3, 5.9, 9.10.1, 10.3.1, 10.10 a, 11.2, 11.14, 12.7, 12.11, 14.10, 14.12.1, 14.12.2, 14.17, 18.6, 20.2 c, 20.2.1, 21.1 e 33.9. Por exemplo, no item 14.10, é dito: “O Concessionário deverá planejar, preparar, executar e controlar as Operações de maneira diligente, eficiente e apropriada, de acordo com a Legislação Aplicável e com as Melhores Práticas da Indústria do Petróleo, respeitando sempre as disposições deste Contrato e não praticando qualquer ato que configure ou possa configurar infração da ordem econômica”.

A natural indagação, que brota, por esta expressão conter alto grau de interpretação subjetiva, é se a Chevron não teria agido, no desastre do campo de Frade, segundo sua própria interpretação, dentro das “Melhores Práticas da Indústria do Petróleo”? Esta expressão acolhe diferentes entendimentos, cada um deles respaldado por uma interpretação subjetiva. Contratos são assinados para diminuir o grau de subjetividade das diversas obrigações e direitos dos contratados. Um contrato bem redigido prevê ao máximo, dentre outros aspectos, as situações futuras e estabelece linhas de atuação para cada diferente situação, não permitindo que elas sejam, no futuro, sujeitas a diferentes compreensões e interpretações.

No item 1.3.28 do contrato, existe uma definição para as “Melhores Práticas da Indústria do Petróleo”, que não diminui o grau de subjetividade embutido na expressão. A definição é longa e sua parte inicial é: “Melhores Práticas da Indústria do Petróleo são práticas e procedimentos geralmente empregados na Indústria de Petróleo em todo o mundo, por Operadores prudentes e diligentes, sob condições e circunstâncias semelhantes àquelas experimentadas relativamente a aspecto ou aspectos relevantes das Operações, visando principalmente à garantia de: (a) aplicação das melhores técnicas e procedimentos mundialmente vigentes nas atividades de Exploração e Produção; (b) conservação de recursos petrolíferos e gasíferos, o que implica a utilização de métodos e processos adequados à maximização da recuperação …”.

Notar que foram utilizadas, neste trecho da definição, as palavras “geralmente”, “prudentes”, “diligentes”, “semelhantes”, “relevantes”, “melhores”, “vigentes” e “adequados”, cada uma delas contendo subjetividade no seu bojo. Então, a dificuldade de compreensão precisa da expressão continuou existindo. Assim, em cada um dos 19 locais, onde esta expressão é utilizada, o concessionário e o concessor podem ter interpretações diferentes do mesmo fato real.

Nestes contratos, com a possibilidade de ter sido intencional, há brechas para concessionários inescrupulosos poderem negar a responsabilidade por eventuais atos danosos, que trouxerem prejuízos à coisa pública.

3º Caso: “Conteúdo local” usado como forma de vencer licitações.

Mais uma vez a referência é a 11ª rodada de licitações, mas o fato descrito a seguir ocorreu em todas as rodadas já realizadas.

Nos contratos de concessão a serem assinados pela ANP e as empresas ganhadoras das licitações, que compuseram a 11ª rodada, pode-se observar que a Cláusula Vigésima é relativa ao “Conteúdo Local”. Este compromisso de compras locais é um dos critérios de julgamento das propostas, conforme o edital. O contrato e o edital referidos podem ser obtidos no site da ANP.

Devido à forma de cálculo da multa pelo descumprimento do compromisso de compras locais, item 20.11.1, a multa em dinheiro será sempre menor que o valor (em dinheiro) do descumprimento. Quem não cumpre o que prometeu comprar no país é porque está comprando no exterior. Assim, os itens comprados lá fora acrescidos da multa poderiam estar custando menos que o preço da compra no país. Fora isso, as empresas podem ter mais confiança nos prazos de fornecimento externo ou podem preferir a qualidade do produto comprado no exterior. Enfim, o que é importante para esta análise é que há motivações para o compromisso de conteúdo local ser desrespeitado pelas empresas.

Mas, o processo de escolha do vencedor de um leilão baseia-se, em parte, no critério de julgamento “maior oferta de compromisso de conteúdo local”. Como exercício, se cálculos fossem feitos, hoje, em blocos já arrematados, há mais de oito anos, sobre a nota que a empresa, que ganhou no passado, receberia com os valores realmente ocorridos para os conteúdos locais, talvez, seria verificado que ela não merecia arrematar o bloco. A ANP não mostra estes dados no seu site, portanto, é impossível para um cidadão comum fazer os cálculos.

Por outro lado, não existe outra penalidade por descumprimento deste compromisso, até porque o descumprimento só é verificado após o término da fase de desenvolvimento do campo, quando o investimento já foi todo feito. Dificilmente, nesta situação, se poderia aplicar alguma outra penalidade.

Desta forma, este critério de julgamento, criado obviamente para induzir o aumento do conteúdo local, pode estar sendo usado por empresas inescrupulosas para se colocarem em melhor posição que suas concorrentes, durante o leilão, sem terem a intenção verdadeira de comprar localmente. Prometer comprar no país, sem ter o real interesse de comprar aqui, estando disposta a pagar multa no futuro, sem haver a possibilidade da ANP detectar a priori este ato, induz à conclusão que o critério de julgamento do “Compromisso de Conteúdo Local” não deveria ser utilizado, mesmo em parte, para definir os vencedores dos leilões.

O “caso da Devon”, como é conhecido, é bem elucidativo desta questão. O bloco marítimo C-M-61, foi arrematado na sexta rodada de licitações promovida pela ANP, em 2004, pelo consórcio das empresas Devon Energy (com 40% do capital do consórcio), SK (com 27%) e Kern-McGee (com 33%), sendo a operadora do consórcio, a Devon Energy. Outro consórcio que participou do leilão era formado pela Petrobras (com 67% do capital do consórcio) e a Repsol YPF Brasil (com os restantes 33%), com a operadora sendo a Petrobras.

No edital da sexta rodada, é mostrado que o julgamento das ofertas feitas pelos consórcios ou empresas candidatos a arrematar um bloco incluía, além do valor do bônus, os valores do “programa exploratório mínimo” e da “promessa de compras locais”. O consórcio da Devon ofereceu de bônus pelo bloco C-M-61 R$ 28,5 milhões, enquanto o consórcio liderado pela Petrobras ofereceu R$ 37, 425569 milhões. No entanto, o programa exploratório mínimo e a promessa de compras locais do consórcio da Devon eram melhores que do que os do consórcio da Petrobras. Estas informações estão no site da ANP. Falou-se, à época, que o valor que o consórcio da Devon prometeu comprar no país era impossível de ocorrer. Apesar dos rumores, a ANP assinou a concessão do bloco com o consórcio da Devon e consta que, como era de se esperar, este consórcio não cumpriu o prometido de compras locais. Posteriormente, o consórcio da Devon descobriu petróleo neste bloco.

4º Caso: Quem é poderoso não precisa observar a lei

Este questionamento mais se refere ao processo de decisão que resulta no edital e no contrato de cada rodada. O inciso VIII do artigo 4º da lei 10.847, de 2004, diz que: “Compete à Empresa de Pesquisa Energética (EPE) promover estudos para dar suporte ao gerenciamento da relação reserva e produção de hidrocarbonetos no Brasil, visando a autossuficiência sustentável”.

Não vejo a sociedade brasileira tendo acesso a estudos da EPE, se estes existirem, que determinem o índice “Reserva sobre Produção de petróleo” (R/P), que é um valor de referência para estudos de planejamento. Ele deveria ser usado pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e pela ANP, para definição da necessidade de rodadas, incluindo a quantidade de blocos a serem leiloados e o tamanho deles. Se existirem estes estudos, creio que não são públicos. Notar que, mesmo sabendo que o acréscimo de produção devido à 11ª rodada, por exemplo, será todo exportado, pois a Petrobras já possui o petróleo necessário para, no mínimo, 40 anos de abastecimento, há a necessidade de se saber qual será o nível da exportação brasileira.

Além do mais, o CNPE tem como atribuição, segundo o inciso V do artigo 2º da lei 9.478: “Estabelecer diretrizes para a importação e exportação, de maneira a atender às necessidades de consumo interno de petróleo e seus derivados, gás natural e condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis …”.

Não é de conhecimento público, através de busca no site, alguma decisão do CNPE determinando a diretriz para exportação, nem estudos deste Conselho mostrando a atratividade da mesma. Sobre os citados “Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis” e “Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis”, se existem, não foram divulgados recentemente pelo CNPE.

Em 23 maio de 2013, o CNPE publicou a sua resolução número 4, que diz:

“O Presidente do Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, no uso de suas atribuições, tendo em vista …, e considerando:

Que compete ao Conselho Nacional de Política Energética – CNPE propor políticas nacionais e medidas específicas dirigidas ao aproveitamento racional das fontes de energia, visando à efetivação dos objetivos da Política Energética Nacional, dentre os quais se destacam a preservação do interesse nacional, a promoção do desenvolvimento, a ampliação do mercado de trabalho e a valorização dos recursos energéticos;

Que compete ao CNPE propor os blocos que serão objeto de leilão sob o regime de partilha de produção;

O interesse do Governo federal em realizar rodadas de licitações de blocos exploratórios segundo as regras constantes da Lei Nº 12.351, de 2010, sob o regime de partilha de produção em áreas do Pré-sal, resolve:

Art. 1º Autorizar a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP a promover, no mês de outubro de 2013, a Primeira Rodada de Licitações sob o Regime de Partilha de Produção na área do Pré-sal, nos termos da Lei Nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010.

Parágrafo único. Para efeito do disposto no caput será ofertada, exclusivamente, a área do prospecto de Libra, que se localiza na Bacia de Santos e foi descoberta pelo poço 2-ANP-0002A-RJS, cujas coordenadas estão estabelecidas no Anexo a esta Resolução.”

Resta observar que, na rodada proposta, “a preservação do interesse nacional” é duvidosa, “a promoção do desenvolvimento” e “a ampliação do mercado de trabalho” são questionáveis e, finalizando, “a valorização dos recursos energéticos” é difícil de ser entendido por não ter significado. Não houve, assim como não há nunca, explicação das decisões tomadas. Estas são expostas sem explicação por resoluções impositivas. Pode-se provar tudo que está sendo dito.

Não estaria havendo desrespeito às leis, ao bom senso e, até mesmo, ao bom convívio democrático? Buscam tratar os profissionais da área dos combustíveis sem racionalidade e a sociedade sem transparência.

5º Caso: O pior do caso Chevron foi totalmente esquecido

O item 3.2 do edital da 11ª rodada, que pode ser obtido no site da ANP, cujo título é “Habilitação de sociedade empresária estrangeira”, diz o seguinte:  “As sociedades empresárias estrangeiras poderão participar da Décima Primeira Rodada de Licitações, devendo, para tanto, submeter-se à habilitação, mediante o cumprimento dos requisitos dispostos na Seção 3.1.” Assim, há a permissão para empresas estrangeiras se inscreverem diretamente na ANP para participarem das licitações. Salvo melhor juízo, não se está falando de empresa brasileira subsidiária de empresa estrangeira.

Para poder transmitir a preocupação, uma situação hipotética é descrita. Suponha que uma empresa, cuja matriz está no exterior, arremata nesta rodada um bloco marítimo, situado entre 12 e 200 milhas da costa brasileira. O país onde esta empresa tem sede só reconhece a soberania dos países sobre seus mares territoriais, ou seja, até 12 milhas da costa. Este país não é signatário da “Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar”, que aceita o conceito de “Zona Econômica Exclusiva” para as 188 milhas adicionais, até completar 200 milhas. Os Estados Unidos, por exemplo, não são signatários desta Convenção. O Brasil é signatário. 

Suponha que a empresa descobre um campo com reserva razoável no bloco arrematado e, na fase de desenvolvimento do mesmo, ela comete uma imprudência técnica, sem ter tido aprovação prévia da ANP para o procedimento, sendo que será impossível recuperar todo óleo que era previsto e, além disso, há derramamento de petróleo no litoral. Neste instante, a ANP multa a empresa pela técnica insegura não aprovada, exige novos investimentos para melhorar a recuperação do óleo e multa pelo derramamento de óleo. Suponha que estas providências representem despesas muito altas, que não justifiquem mais, para a empresa, continuar produzindo naquele campo.

Neste momento, a empresa pode argumentar que ela é uma empresa estrangeira e segundo as regras do seu país, ela trabalhava em águas internacionais, que não pertencem a nenhum país. Assim sendo, ela não é devedora de nenhum valor. Em resumo, a União terá menos garantias se a ANP trabalhar com empresas estrangeiras, diretamente. Por outro lado, a ANP poderia não ter acolhido inscrições para as licitações de empresas de países não signatários desta Convenção.

Determinado periódico noticiou, durante o caso Chevron, que este empresa poderia trazer este argumento se fosse pressionada a pagar alta multa.

6º Caso: A raposa tomando conta do galinheiro 

Todos os dados de exploração das bacias brasileiras foram passados da Petrobras para a ANP, por determinação da lei 9.478. A ANP contratou uma empresa subsidiária da Halliburton para fornecer o software que permite gerir este novo banco de dados. Pessoas preocupadas com o interesse nacional denunciaram este fato. A ANP respondeu que estes dados já eram gerenciados pela Petrobras com a ajuda desta subsidiária da Halliburton.

Esqueceu-se de dizer que, quando estava na Petrobras, existia o monopólio estatal e a Halliburton não teria nenhum benefício em ter as informações. Mudando o modelo e passando a existir leilões para a obtenção de blocos, não faz sentido uma empresa estrangeira ter antecipadamente acesso aos dados dos blocos a serem leiloados.

Este foi o caso Halliburton com relação ao banco de dados de exploração e produção da ANP (BDEP).

7º Caso: Promiscuidade dos administradores da ANP

Casos John Formam e Haroldo Lima – ex-diretores-gerais da ANP, que, hoje, ocupam cargos em empresas petrolíferas privadas, reguladas pela própria ANP.

Caso Magda Chambriard – atual diretora-geral da ANP, que já declarou estar esperando vir a trabalhar em uma empresa petrolífera privada, quando sair do presente cargo. Será que ela não estaria favorecendo alguma empresa que garantisse, hoje, emprego no futuro?

Esta promiscuidade, quando promovida até pelos representantes maiores do Estado, se alastra por toda a estrutura do órgão. Superintendentes e outros funcionários ficam se oferecendo para as empresas. Pode-se dizer que, hoje, a ANP é um grande “balcão de negócios”.

8º Caso: Possibilidade de transferência de recursos da sociedade para empresas a ser decidida por poucas pessoas da ANP

O grau de aproveitamento do óleo de um campo requer a consideração de aspectos técnicos e de parâmetros econômicos e políticos. Há certa dificuldade em se estabelecer normas gerais prévias, como uma forma de se evitar a análise de cada caso isoladamente, o que pode levar à corrupção.

Este é o caso de empresas petrolíferas que querem retirar rapidamente o óleo de um campo e não se comprometer a retirar todo o possível óleo recuperável, pois esta situação maximiza a rentabilidade. No entanto, para o país, há o interesse de se retirar em um ritmo menor uma quantidade maior.

A arquitetura do processo de decisão, em casos como este, é colocar o maior número de pessoas opinando sobre a questão, para inibir eventual corrupção.
9º Caso: Perseguição aos funcionários pelo “crime de opinião”, ou seja, por serem compromissados socialmente ou serem nacionalistas.

Existem dois casos conhecidos nesta categoria. O primeiro caso é de Paulo Metri, que ocorreu quando David Zylberstejn era o diretor-geral. Metri foi exonerado de um cargo que ocupava na ANP no mesmo dia em que um artigo seu contendo críticas à política de petróleo da ANP foi publicado.

O segundo caso foi recente e teve alguma divulgação na imprensa. Tratou-se de um técnico da ANP que multou a OGX. Foi repreendido, sua multa extinta e outro técnico com a incumbência de não aplicar multa foi escolhido para analisar o caso e apresentar relatório.

Mais casos devem existir, mas, os funcionários da ANP têm medo.

10º Caso: Tentativa de restringir a participação da Petrobras nos leilões da 8ª rodada.

A ANP, chefiada por Haroldo Lima, estava contrariada pelo fato da Petrobras estar tolhendo a transferência de blocos para exploração e produção, que deveriam ir para as empresas privadas. Isto aconteceu na 6ª rodada quando a Petrobras teve grande atuação. Para apressar a transferência, as inteligências raras da ANP resolveram limitar o número de blocos que uma empresa poderia apresentar proposta dentro de um mesmo setor.

Acontece que um princípio constitucional foi maculado com esta decisão, pois o leilão de um bem público estava sendo cerceado. Alertas aos fatos, a AEPET, o Clube de Engenharia e a deputada federal pelo Paraná Dra. Clair entraram com processos contra ao rodada e obtiveram êxitos.

A Justiça salvou a sociedade.