ILMO. SR. PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA

Representação sobre as ilegalidades do Decreto Estadual nº 8.409, de Junho de 2013, do Governo do Estado do Paraná.

Resumo:

A Lei de Responsabilidade Fiscal impõe o limite de 60% para despesa com pessoal dos Estados, quando comparada com a Receita Corrente Líquida. Ultrapassado esse limite, a Lei cria determinadas restrições. O Estado do Paraná, com vistas a não sofrer as consequências desse descumprimento, editou o Decreto nº 8.409/2013, por meio do qual alterou a classificação de uma parcela da despesa de pessoal, considerando-a como “outras despesas correntes”. Tal procedimento, além de constituir fraude contábil contra a Lei de Responsabilidade Fiscal, pode ter sido utilizado para instruir pedido de autorização para contração de operação de crédito, caso em que se terá configurada a tentativa de prática do crime de “Contratação de Operação de Crédito” em sua forma prevista no parágrafo único do art. 359-A do Código Penal. Há, ainda, uma ilegalidade flagrante, na medida em que o Governador do Estado, ao Editar um decreto destinado à abertura de crédito especial, avançou em sua competência, usurpando o direito exclusivo do Poder Legislativo de criar tal tipo de dotação.

I – Das Normas Constitucionais Sobre Despesa Com Pessoal e Encargos Sociais

1.  Prevê a Constituição Federal, em seu artigo 169, que o volume da despesa da União, dos Estados, do DF e dos municípios com pessoal ativo e inativo sofrerá limitações que deverão ser definidas por meio de lei complementar:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

2. O art. 169 estabelece, ainda: (i) os requistos a serem previamente cumpridos para que um ente da federação possa promover qualquer aumento da despesa com pessoal (§ 1º), e (ii), em seus §§ 2º e 3º, as providências a serem adotadas quando do descumprimento dos limites legalmente impostos:

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites.

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:

I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;

II – exoneração dos servidores não estáveis.

II – Das Normas Legais Sobre Despesa Com Pessoal e Encargos Sociais

3.   A Lei de Responsabilidade Fiscal, por sua vez, atendendo ao preceito constitucional, estabeleceu os citados limites para as despesas de pessoal dos estados, no percentual de 60% das receitas correntes líquidas, conforme disciplinado no art. 19, II:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

(…)

II – Estados: 60% (sessenta por cento);

§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:

I – de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II – relativas a incentivos à demissão voluntária;

III – derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;

IV – decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;

V – com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;

VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro. [grifos não existentes no original]

4. Além dos limites, a Lei de Responsabilidade Fiscal, estatui, no art. 18, normas definidoras do conceito de “despesa total com pessoal”:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”.

§ 2º A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de competência. [grifos não existentes no original]

5. Na subseção seguinte da Lei, denominada de “Do Controle da Despesa Total com Pessoal” foram definidas consequências jurídicas pelo descumprimento dos limites, vazadas nos seguintes termos:

Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I – concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II – criação de cargo, emprego ou função;

III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV – provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V – contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4o do art. 169 da Constituição.

§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)

§ 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I – receber transferências voluntárias;

II – obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III – contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

§ 4º As restrições do § 3º aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20.

Seção III

Das Despesas com a Seguridade Social

Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art. 195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.

§ 1º É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:

I – concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na legislação pertinente;

II – expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;

III – reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.

§ 2º O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e inativos, e aos pensionistas.

III – Da Forma de Controle das Despesas Com Pessoal e Encargos Sociais

6. Desde 1964, com o advento da Lei nº 4.320, a administração pública, em todos os seus níveis, está obrigada a submeter-se a um rígido sistema de classificação das despesas orçamentárias, instrumentalizado, naquele tempo, por meio de uma sistemática de códigos então chamados de elementos de despesa, consoante preconiza os arts. 12 e 13 daquele diploma legal.

7. Entre os elementos de despesa previstos naquela Lei, encontravam-se, PESSOAL CIVIL e PESSOAL MILITAR no grupo DESPESAS DE CUSTEIO, e INATIVOS e PENSIONISTAS, no grupo TRANSFERÊNCIAS CORRENTES.

8. Após o advento da Constituição de 1988, foi criada nova estrutura de codificação da despesa, com base nos poderes normativos dados ao Ministério da Fazenda pelo art. 113 da Lei nº 4.320/64.

9. Essa nova estrutura decorre das Leis de Diretrizes Orçamentárias editadas desde 1990, bem como de portarias do atualmente denominado Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que são anualmente consolidadas no Manual Técnico de Orçamento, que anualmente, desde a década de 90, é editado pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF.

10. Apesar da natureza federal da SOF, o citado art. 113 impõe que todos os entes federados submetam-se às normas dela emanadas relativamente à classificação e codificação da despesa.

11.  Entre essas normas está a classificação de todas as despesas entre os seis GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA – GND.

12. Consoante o Manual Técnico Orçamentário, o GND “é um agregador de elementos de despesa com as mesmas características quanto ao objeto de gasto, conforme discriminado a seguir:

CÓDIGO GRUPOS DE NATUREZA DA DESPESA

1 – Pessoal e Encargos Sociais

2 – Juros e Encargos da Dívida

3 – Outras Despesas Correntes

4 – Investimentos

5 – Inversões financeiras

6 – Amortização da Dívida”

13. O Manual cuida, ainda, de discriminar todas as despesas que se enquadram em cada um dos seis grupos.

14. Na discriminação do que são as despesas do GND 1 – Pessoal e Encargos Sociais – estão as seguintes:

Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000. [grifos não existentes no original]

15. Da mesma forma, as despesas do GND 3 – Outras Despesas Correntes – são definidas como:

Despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

16.             Portanto, para a realização do controle das despesas com pessoal, é necessário que os orçamentos classifiquem as despesas com pessoal como GND 1.

17.             Nos balanços orçamentários, é esse montante que, quando contabilizado, é confrontado com a Receita Corrente Líquida, para que se possa verificar o atendimento ou não do limite das despesas com pessoal estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.

IV – Da Despesa Com Pessoal e Encargos Sociais do Estado do Paraná em 2012

18.             Do “Balanço Orçamentário” do Estado do Paraná relativo a 2012, extrai-se que, naquele ano, a despesa bruta com pessoal foi de 14,421 bilhões de reais.

19.             Desse valor, conforme art. 19, § 1º, da LRF, foram excluídas determinadas rubricas que, conforme o “Demonstrativo da Despesa com Pessoal” referente a 2012 (doc. 2), somam 458 milhões de reais.

20.             Admitindo-se como válida a Instrução Normativa nº 56/2011, do Tribunal de Contas do Estado do Paraná, deduziram-se, ainda, daquele valor, 2,206 bilhões de reais, relativas ao imposto de renda retido na fonte dos pagamentos efetuados a ativos, inativos e pensionistas, de 2011 e 2012.

21.             Com base nos valores acima, apurou-se que a despesa com pessoal em 2012, para fins do limite da LRF, alcançou o valor de 11,756 bilhões de reais (81,5% da despesa bruta).

22.             No mesmo período, consoante o “Demonstrativo da Receita Corrente Líquida” (doc. 3) e o próprio “Demonstrativo da Despesa com Pessoal” referente a 2012, a Receita Corrente Líquida daquele ano alcançou a marca de 21,849 bilhões de reais.

23.             Confrontando-se esses dois valores, como determina a LRF, verifica-se que, em 2012, a despesa de pessoal alcançou a marca de 53,8%, portanto, abaixo até mesmo dos 57% que configuram o limite prudencial de 95% dos 60% para os estados, conforme a LRF (parágrafo único do art. 22).

IV – Da Despesa Com Pessoal e Encargos Sociais do Estado do Paraná em 2013

24.             No “Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária” do bimestre findo em agosto de 2013 (doc. 4) observa-se que, naquele mês, a Receita Corrente Líquida (que tem sempre a base de 12 meses, portanto, correspondente ao período entre setembro de 2012 e agosto de 2013) era de 23,772 bilhões de reais.

25.             Esse número decorre da soma dos valores da RCL mensal daquele período (setembro de 2012 a agosto de 2013) e pode ser obtido pela simples adição dos valores constantes da última linha do “Demonstrativo da Receita Corrente Líquida – Consolidado” relativo a outubro de 2013 (doc. 5) referente às colunas da primeira (11/2012) até a 10ª (08/2013), com os dados das colunas 11ª e 12ª (09/2012 e 10/2012) do “Demonstrativo da Receita Corrente Líquida” de 2012, (doc. 3). Tal montante de RCL pode, ainda, ser exatamente encontrado no doc. 11.

26.             Ocorreu, todavia, que a previsão orçamentária para despesa de pessoal do Estado do Paraná para 2013 monta em 16,049 bilhões de reais, conforme cada “Balanço Orçamentário” de 2013: do 1º bimestre (doc. 6), do 2º bimestre (doc. 7), do 3º bimestre (doc. 8), do 4º bimestre (doc. 9) e do 5º bimestre (doc. 10).

27.             No primeiro quadrimestre, esse valor sofreu pequeno acréscimo (de 4,8 milhões de reais), passando para 16,054 bilhões o total previsto para o ano, como pode ser observado na 3ª coluna do “Balanço Orçamentário” do quadrimestre janeiro a abril de 2013, doc. 7, chamada “Dotação Atualizada”.

28.             Frise-se que os efeitos da Instrução Normativa nº 56/2011 do Tribunal de Contas do Estado (citados no item 20 desta representação) somente incidem, em 2013, sobre a despesa de 2013, o que promoverá uma redução sobre o valor bruto de aproximadamente 1,1 bilhão de reais.

29.             Admitindo-se que o conjunto de exclusões sobre a despesa com pessoal admitidas pela LRF apresente em 2013 valor igual ao de 2012 (458 milhões de reais) e subtraindo-se os efeitos da IN 56/2011, conclui-se que o montante bruto previsto para a despesa com pessoal para 2013 será próximo de 14,496 bilhões de reais.

30.             Esse montante, quando comparado com a receita corrente líquida verificada em agosto de 2013, de 23,772 bilhões de reais (ver doc. 4) apresenta um percentual de 60,97%, portanto, acima do limite de 60% permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

31.             Ressalte-se que o art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que “A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.”

32.             Essa verificação é objeto do Relatório de Gestão Fiscal, que deve ser publicado ao final de cada quadrimestre, como preconizam os arts. 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:

I – Chefe do Poder Executivo;

(…)

Art. 55. O relatório conterá:

I – comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:

a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; [grifos não existentes no original]

33.             O Relatório deve ser, à luz do art. 48, parágrafo único, II, da LRF, divulgado por meio da internet:

Art. 48 ………………………

Parágrafo único.  A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

34.             O site do Governo do Estado do Paraná na internet deveria apresentar os relatórios de despesa com pessoal no endereço eletrônico a seguir indicado:

http://www.portaldatransparencia.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=81

35.             Quando se consulta o respectivo sítio da internet, observa-se, com clareza, que o Governo do Paraná se omitiu em apresentar os relatórios quadrimestrais sobre despesas com pessoal, passando a divulgar um outro conjunto ao que chamou de “RELATÓRIOS QUADRIMESTRAIS – NOVA METODOLOGIA”, como se verifica da seguinte cópia daquela página da internet:

36.             Os escritos em verde indicam a existência de um documento a ser acessado. Como se pode ver, os relatórios “Despesa de Pessoal em Relação à RCL” (Receita Corrente Líquida) relativos a 2013 não foram divulgados, ao passo que se passou a divulgar os tais “RELATÓRIOS QUADRIMESTRAIS – NOVA METODOLOGIA”, cujo conteúdo reflete uma significativa alteração nos critérios de apuração da despesa de pessoal.

37.             Com base nessa NOVA METODOLOGIA, a despesa com pessoal seria de 11,560 bilhões de reais, conforme doc. 11:

38.             Esse valor, quando comparado com os 23,772 bilhões da Receita Corrente Líquida, redundaria em um percentual de 48,69%, portanto, muito abaixo do limite estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.

39.             Esse cálculo, todavia, decorre de uma fraude contábil, promovida por meio do Decreto Governamental nº 8.409/2013, que alterou a classificação de uma parcela da despesa de pessoal, considerando-a como “outras despesas correntes”.

V – DO DECRETO Nº 8.409/2013

40.             Sob a alegação de criação de um crédito especial, foi editado em 19 de junho de 2013, o Decreto nº 8.409, supostamente destinado a abrir, conforme sua ementa:

…  um crédito especial ao Orçamento Geral do Estado, no valor de R$ 2.935.751.758,00 (dois bilhões, novecentos e trinta e cinco milhões, setecentos e cinquenta e um mil, setecentos e cinquenta e oito reais) – SEPL.

41.             A leitura de seu conteúdo, no entanto, revela simplesmente que ele se destinou a dar uma nova classificação contábil a uma parcela de 2,444 bilhões de despesa com pessoal, que passou a ser considerada como “outras despesas correntes”, como se pode observar em seu inteiro teor:

Art. 1º Fica aberto um crédito especial ao Orçamento Geral do Estado, no valor de R$ 2.935.751.758,00 (dois bilhões, novecentos e trinta e cinco milhões, setecentos e cinquenta e um mil, setecentos e cinquenta e oito reais), para criação das obrigações especiais do Fundo Financeiro, do Fundo Militar e do Fundo Previdenciário, na Secretaria de Estado da Administração e da Previdência, conforme Anexos I, II, III e IV deste Decreto.

Art. 2º Servirá como recurso para cobertura do crédito de que trata o artigo anterior igual importância, proveniente de cancelamentos de dotações, conforme Anexo V deste Decreto.

Art. 3º Em decorrência do contido nos artigos anteriores, fica alterado o Demonstrativo da Receita, conforme Anexos VI e VII Deste decreto.

Art. 4º O orçamento dos Fundos Previdenciários do Estado deverão ser apresentados pela PARANAPREVIDENCIA para aprovação do Exmo. Sr. Governador do Estado até 30 (trinta) dias após a publicação deste Decreto.

Art. 5º Este Decreto entrará em vigor na data de sua publicação e tendo seus efeitos retroativos, a partir de 01 de janeiro de 2013, ficando revogado o Decreto nº 8240, de 14 de maio de 2013. [grifos não existentes no original]

42.             Resumidamente, o Decreto criaria despesas com pessoal, descritas nos anexos I a IV, assim distribuídas, conforme Anexo I (doc. 12), nas atividades 9.069, 9.070 e 9.071:

43.             O Anexo II (doc. 12) define o Grupo de Natureza de Despesa – GND das dotações que estão sendo supostamente criadas, nas atividades 9.069, 9.070 e 9.071:

44.             O que se verifica nesse Anexo é que, dos 2,935 bilhões de reais que estão sendo “criados”, 2,444 bilhões passaram a ser contábil e orçamentariamente classificados como “Outras Despesas Correntes” (segunda coluna com valores), apesar de referir a despesas com pessoal.

45.             Essa sistemática nada mais é do que mera forma de esconder o fato de que o limite com despesas com pessoal está sendo ultrapassado, como se verá no exame do Anexo IV daquele decreto, alterando-se a classificação de tais despesas.

46.             De fato, à luz do Anexo V, observa-se que as dotações que estão sendo supostamente “criadas” com as especificações dos Anexos I e IV, nada mais são do que uma forma diferente de apresentar as mesmas dotações que estão sendo “anuladas” por meio do Anexo V (doc. 13), que traz o seguinte quadro de anulação de dotações:

47.             O que se verifica na coluna de NATUREZA DE DESPESA é que todas as dotações supostamente anuladas têm natureza iniciada por 31, onde o 1º algarismo corresponde à categoria econômica (no caso, “3”, que significa DESPESA CORRENTE) e o segundo aponta para o Grupo de Natureza de Despesa – GND, que, sendo preenchido com “1”, significa que se trata de despesa com pessoal.

48.             Para se confirmar tal fato, basta que se examine a natureza real dos gastos das despesas “criadas” por aquele decreto, consoante quadros transcritos no item 42 acima:

a) a atividade 9.069, destina-se a

Contribuir para o Plano de Custeio do Sistema de Capitalização em contrapartida às condições previdenciárias de que são beneficiários os servidores do Fundo Previdenciário do Poder Executivo do Estado, conforme critérios estabelecidos pela Lei Estadual nº 17.435, de 21 de dezembro de 2012.

b) a atividade 9.070, destina-se a:

Financiar o Plano de Custeio do Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná, referente ao Fundo Financeiro, de que são beneficiários os agentes públicos estaduais inativos, dependentes e pensionistas do Poder Executivo do Estado, conforme critérios estabelecidos pela Lei Estadual nº 17.435, de 21 de dezembro de 2012.

c) a atividade 9.071 destina-se a:

Financiar o Plano de Custeio do Sistema de Seguridade Funcional do Estado do Paraná, referente ao Fundo Militar, de que são beneficiários os Militares da reserva remunerada, reformados e seus dependentes e pensionistas, conforme critérios estabelecidos pela Lei Estadual nº 17.435, de 21 de dezembro de 2012.

49.             O conteúdo dessas atividades, quando confrontado com o conceito de despesas com pessoal, evidencia, de modo inquestionável, uma perfeita subsunção do fato à norma que define as despesas com pessoal, já transcritas no item 14 e que merecem ser repisadas:

Despesas orçamentárias com pessoal ativo, inativo e pensionistas, relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18 da Lei Complementar 101, de 2000. [grifos não existentes no original]

50.             Indiscutível, portanto, que as “novas despesas” nada mais são que as mesmas despesas com pessoal inativo, revestidas de nova roupagem contábil, com vistas a ludibriar a análise do limite com pessoal estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.

51.             Usando desse artifício, o Governo do Estado do Paraná simplesmente reclassificou os gastos com pessoal no valor de 2,444 bilhões de reais como se fossem correspondentes a “outras despesas correntes”.

52.             E fazendo-o, transformou o percentual observado, de 60,9% (apurado no item 30) em outro, de 48,69% (ver doc. 11), livrando-se das restrições legais incidentes.

53.             Para tentar burlar a LRF, o Governo do Estado do Paraná inseriu na rubrica “INATIVOS E PENSIONISTAS DE RECURSOS VINCULADOS” daquele demonstrativo da despesa de pessoal (conforme pode ser visto tanto no doc. 11 quanto no item 37 da presente petição) o valor da despesa agora reclassificada (2,444 bilhões de reais). Esse acréscimo na referida rubrica, que tem natureza redutora da despesa de pessoal, redundou em uma dedução artificial desses 2,444 bilhões, deixando aquela rubrica redutora com o valor de 3,206 bilhões de reais – procedimento contábil suposta e falsamente amparado no § 1º do art. 19 da LRF, conforme cabeçalho das deduções “DESPESAS NÃO COMPUTADAS (§ 1º DO ART. 19 DA LRF)”.

54.             Ora, aquele dispositivo legal citado declara apenas que

§ 1º Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo [despesa com pessoal], não serão computadas as despesas:

I – de indenização por demissão de servidores ou empregados;

II – relativas a incentivos à demissão voluntária;

III – derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição;

IV – decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2º do art. 18;

V – com pessoal, do Distrito Federal (…);

VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes:

a) da arrecadação de contribuições dos segurados;

b) da compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição;

c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.

55.             O que se verifica igualmente nesse demonstrativo (doc. 11) é mais uma fraude contra a LRF, na medida em que não ocorrem aquelas hipóteses de dedução permitidas pela LRF. O próprio Decreto cuida, inclusive, em seus anexos VI e VII (conforme docs. 14 e 15) de reduzir a previsão da receita de contribuições previdenciárias em 424 milhões de reais e reestimar a receita de ICMS no valor de 724 milhões de reais.

56.             Isso significa que foi rechaçada pelo próprio Decreto a única possível hipótese de dedução dos valores de despesa com pessoal aplicável ao caso, a prevista na alínea a do inciso VI do § 1º acima transcrito (“VI – com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos provenientes: a) da arrecadação de contribuições dos segurados”), pois aquele Edito reduziu a previsão da receita de contribuições sociais dos ativos e dos inativos, da ordem de 424 milhões de reais.

57.             Provado, então, que o Estado do Paraná incorreu, assim, fraude contra a Lei de Responsabilidade Fiscal.

VI – Dos Efeitos Práticos do Decreto

58.             Tem sido veiculado pela imprensa que o Governo do Estado do Paraná pretende realizar operação de crédito, para o que é necessária autorização do Senado Federal, que é dada após a verificação do cumprimento das exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal pela Secretaria do Tesouro Nacional, órgão do Ministério da Fazenda.

59.             De fato, determina o art. 32 da LRF que

Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.

§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições:

(…)

VI – observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. [grifos não existentes no original]

60.             Assim é que, para não sofrer as diversas sanções previstas na LRF, entre elas a proibição da contratação de operações de crédito, o Governo do Estado do Paraná usou do subterfúgio de reclassificar as despesas com pessoal – o que fez por meio do malfadado Decreto 8.409/2013 – em detrimento da verdade orçamentária e contábil que foi afastada.

VII – Do Vício de competência para Editar Norma Criadora de Crédito Especial

61.             Prevê o art. 165, § 9º, da Constituição Federal que seria editada uma lei complementar destinada a estatuir regras sobre orçamento e finança públicas.

62.             Enquanto não for aprovada tal lei, está em vigência Lei Federal nº 4.320/64, cujo artigo 42 determina que “Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.”

63.             Na edição do Decreto nº 8.409/2013, foi utilizada como atribuição de poderes para tanto a Lei nº 17.435, de 21 dezembro de 2012, cujo art. 33, genericamente determina:

 

Art. 33. O Poder Executivo fica autorizado a abrir, nos termos da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, créditos adicionais nos orçamentos dos exercícios futuros, necessários à implementação do objeto desta Lei.

 

64.             A lei orçamentária tem periodicidade anual e, por isso mesmo, as autorizações têm que estar consignadas a cada ano, na própria lei orçamentária, como preconiza o art. 165, § 8º, da Constituição Federal:

 

§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

 

65.             Depreende-se, do texto constitucional, a necessidade de se ter anualmente autorização para as devidas aberturas de créditos suplementares.

66.             Tanto é assim que o texto constitucional (art. 167, § 2º) limita a transferência de créditos especiais de um ano para outro a casos especificados naquele dispositivo, e, somente, na medida de seu saldo:

 

§ 2º – Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

 

67.             Da mesma forma, a Constituição Federal, veda expressamente a abertura de crédito especial sem a prévia autorização legislativa, conforme inciso V do art. 167:

 

Art. 167. São vedados:

(…)

V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

 

68.             A regra tanto da Lei nº 4.320/64 como da Constituição Federal é necessária autorização legislativa para a abertura de créditos especiais, exigindo-se, ainda a atenção a outras duas vedações previstas no mesmo art. 167:

 

Art. 167. São vedados:

(…)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

 

69.             A autorização contida na Lei Estadual nº 17.435/2012 é, portanto, inútil para satisfazer as exigências legais (da Lei nº 4.320) e constitucionais quanto à aplicação anual, proibição de créditos ilimitados e do dever de que as autorizações legais tragam as devidas especificações, como determinado pelo art. 8º da Lei nº 4.320/64:

Art. 8º A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Govêrno ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV obedecerá à forma do Anexo n. 2.

§ 1° Os itens da discriminação da receita e da despesa, mencionados nos artigos 11, § 4°, e 13, serão identificados por números de códigos decimal, na forma dos Anexos ns. 3 e 4.

§ 2º Completarão os números do código decimal referido no parágrafo anterior os algarismos caracterizadores da classificação funcional da despesa, conforme estabelece o Anexo n. 5.

§ 3° O código geral estabelecido nesta lei não prejudicará a adoção de códigos locais.

 

70.             Conclui-se, portanto, que o Governador do Estado, ao Editar um decreto destinado à abertura de crédito especial, usurpou a competência exclusiva do Poder Legislativo de criar tal tipo de crédito, atitude que apresenta severos contornos de prática de crime de usurpação de função pública previsto no art. 328 do Código Penal brasileiro.

 

 

VIII – Dos Pedidos

 

71.             À luz de todo o exposto, requeiro que: (i) seja aberto inquérito para verificação dos fatos narrados e, (ii) constatadas as irregularidades, sejam promovidas as ações cíveis e penais cabíveis.

 

72.             Requeiro, ainda, que seja a Secretaria do Tesouro Nacional intimada a prestar esclarecimentos sobre eventual utilização dos números fraudados a que se refere a presente representação, na instrução de eventuais processos de autorização para a contratação de operações de crédito, pois tal fato configuraria a tentativa de prática do crime “de contratação de operação de crédito” previsto no parágrafo único do art. 359-A do Código Penal, que reza:

 

Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa:” (AC)

“Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.” (AC)

“Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de crédito, interno ou externo:” (AC)

“I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução do Senado Federal;” (AC) . [grifos não existentes no original]

 

73.             Isso posto, requeiro, por fim, que sejam comunicadas a este denunciante as conclusões a que essa Secretaria chegar e as medidas que vier a tomar.

 

Brasília, 17 de dezembro de 2013.

 

 

Senador ROBERTO REQUIÃO