UMA CONTESTAÇÃO TÉCNICA AO PEDIDO DE IMPEACHMENT

Hipólito Gadelha Remígio[1]

Introdução

O pedido de impeachment assinado pelo Dr. Hélio Bicudo e outros baseou-se nas duas seguintes alegações: (i) de que a presidenta da República teria editado decretos ilegais, e (ii) de que teria contraído empréstimos sem a devida autorização legal.

No pedido, apontaram-se, de forma tangencial, desvios na Petrobras, empréstimos suspeitos do BNDES para obras no exterior e até um suposto lobby do ex-presidente Lula para a construtora Odebrecht.

A peça vestibular do processo foi aditada para inserir menção a essas mesmas duas práticas durante o ano de 2015.

Ao acatar o pedido, o Presidente da Câmara afastou todas as demais denúncias, exceto a relativa à edição de decretos, por entender que a suposta conivência de Dilma com os casos seria “mera suposição”.

Especificamente no que tange aos gastos realizados por bancos públicos para posterior ressarcimento pelo erário federal, o Presidente da Câmara apenas anotou que “também em tese, podem configurar crime de responsabilidade contra a lei orçamentária”, todavia não fez desse fato mais um ponto de acatamento do pedido.

Quanto aos decretos, entendeu o Presidente da Câmara que “há indícios suficientes da sua participação direta” na conduta, que, segundo ele, também configura crime de responsabilidade, tipificados na Lei 1.079/1950, que aponta os crimes de responsabilidade que podem levar ao impeachment.

Entre as condutas, está “infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária” e “ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na lei de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal”.

O Presidente da Câmara entende, também, que mesmo a aprovação de uma nova meta fiscal “não altera a realidade dos fatos”. “Até o presente momento, o Poder Executivo, comandado pela denunciada, administrou o Orçamento de 2015 como se a situação fosse superavitária, quando déficit estimado pode chegar a R$ 100 bilhões”.

Restou, portanto, como causa de pedir o afastamento da Presidenta a edição de seis decretos em 2015, que abriram créditos suplementares de R$ 2,5 bilhões, o que, na prática, autorizou a ampliação de despesas de vários órgãos públicos.

A denúncia diz que os gastos foram autorizados sem levar em conta a meta de superávit primário (economia feita anualmente para pagar juros da dívida pública).

Segundo os autores, o governo sabia que não poderia ser cumprida.

Os decretos autorizam o governo a ampliar gastos federais em R$ 2,5 bilhões durante o ano de 2015. Na denúncia foram apontados seis decretos assinados pela Presidenta, quatro deles no dia 27 de julho e outros dois no dia 20 de agosto.

Para fazer face a tais despesas, os decretos apontaram recursos de duas origens: (i) um superávit financeiro obtido em 2014 e (ii) do excesso de arrecadação.

Conforme a denúncia, essas despesas teriam sido criadas sem a autorização do Congresso, observando-se que o superávit primário não seria cumprido, já que, em 22 de julho, portanto, antes da edição dos seis decretos, o governo já havia encaminhado ao Congresso uma proposta para diminuir a meta para R$ 5,8 bilhões, o que demonstraria o alegado conhecimento de que ocorreria o descumprimento da meta fiscal.

No parecer prévio emitido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) sobre as contas da Presidenta em 2014, esse procedimento foi considerado irregular, por contrariar a Lei Orçamentária Anual, pois ela autoriza a abertura de créditos suplementares por decreto, mas desde que eles fiquem restritos aos valores da própria lei e que “sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício”.

Dos requisitos essenciais de um pedido de impeachment

O processo de impeachment no Brasil é regido pela Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950, cujos artigos 1º e 2º trazem o seguinte texto:

Art. 1º São crimes de responsabilidade os que esta lei especifica.

Art. 2º Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da República …

A dicção do art. 2º demonstra a existência de um vínculo jurídico inafastável entre “os crimes definidos nesta lei” e a “pena de perda do cargo”: verificada a prática dos crimes aplicam-se as penas correspondentes, ou seja, perda do cargo, além de outras.

A inexistência de outras regras aplicáveis ao presidente da República cuja sanção seja a perda do cargo conduz à inequívoca conclusão de que a prática de algum dos crimes previstos naquela Lei constitui requisito essencial para a abertura do processo de impedimento.

Em outras palavras, não havendo crime previsto na Lei nº 1.079, não há fato que possa ensejar o impedimento.

Postos esses pontos, restaria examinar se são verdadeiros ou não os fatos narrados na petição inicial e eles se subsomem ou não à tipificação dos crimes.

Quanto ao primeiro ponto, não paira qualquer dúvida – ninguém nega a ocorrência dos fatos.

Sua subsunção aos crimes, todavia, não tem amparo na verdade nem no direito, como se passa a analisar.

Da alegação de prática de crime pela edição de decretos de suplementação

Conforme já narrado, o acatamento da denúncia baseou-se na alegação conta a Presidenta, no que se refere à edição de seis decretos de suplementação editados em 2015 “não autorizados pelo Congresso Nacional”. Tal denúncia veio vazada nos seguintes termos:

Além dos fatos já descritos na denúncia, a ata anexa traz à tona a questão referente à edição de vários decretos não numerados, abrindo créditos suplementares, ao que tudo indica, não autorizados pelo Congresso Nacional, fato grave, que também implica a prática de crime de responsabilidade.

Com efeito, consta que, no final de 2014, quatorze decretos não numerados foram editados, abrindo créditos suplementares de valores muito elevados, sem a autorização do Congresso Nacional. Em tabela anexa à presente, seguem discriminados tais decretos.

Como se pode observar da tabela anexa, os valores de créditos suplementares objeto de decretos não numerados da denunciada foram da ordem de R$ 18.448.483.379,00 (dezoito bilhões, quatrocentos e quarenta e oito milhões, quatrocentos e oitenta e três mil, trezentos e setenta e nove reais).

Esses decretos foram publicados após a constatação, pelo Tesouro Nacional, de que as metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual não haviam sido cumpridas, como revelado pelo Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 5º Bimestre de 2014 do Tesouro Nacional.

(…)

A denunciada [presidente Dilma Rousseff], por meio dos decretos acima mencionados, autorizou, nos anos de 2014 e 2015, a abertura de crédito com inobservância à LOA e à Constituição Federal, justamente por permitir a abertura de recursos suplementares quando já se sabia da inexequibilidade das metas de superávit estabelecidas por lei, como demonstrado acima”

Ressalte-se, desde já, que os decretos que ensejaram o acatamento do pedido referem-se ao ano de 2015. Foram afastados os fatos relativos ao ano de 2014 com vistas a caracterizar a irregularidade no atual mandato.

O primeiro dos parágrafos da denúncia acima transcritos resume objetivamente o raciocínio: dado que teria ocorrido a “edição de vários decretos não numerados, abrindo créditos suplementares, ao que tudo indica, não autorizados pelo Congresso Nacional” a prática configuraria “fato grave” e implicaria textualmente a “prática de crime de responsabilidade”.

A alegada falta de autorização decorre da interpretação literal de dois dispositivos constantes das leis orçamentárias anuais de 2014 e 2015, que serão abaixo examinados.

A única norma que define o instrumento e o momento para que o Congresso Nacional autorize a abertura, por meio de decretos, é o parágrafo 8º do art. 165 da Carta Magna, que reza:

§ 8º – A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

O dispositivo faculta, portanto, a inclusão na lei orçamentária de autorização para abertura de créditos suplementares.

No uso dessa faculdade, o CONGRESSO NACIONAL aprovou o Projeto de Lei Orçamentária Anual, que deu origem à Lei nº 12.952, de 20 de janeiro de 2014, que “Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2014”.

Entre seus dispositivos encontra-se a seção III do capítulo II, destinada exatamente a conceder autorizações para a abertura de créditos suplementares, com o seguinte teor:

Seção III

Da Autorização para a Abertura de Créditos Suplementares

Art. 4º  Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2014 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de quaisquer valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais apresentadas por parlamentares, para o atendimento de despesas: [grifos não existentes no texto original]

Segue-se ao caput uma lista de trinta hipóteses de despesas cuja suplementação está autorizada via decreto.

No mesmo sentido, foi promulgada em abril de 2015 a Lei nº 13.115, que “Estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2015”, cujo art. 4º igualmente declara:

Art. 4º  Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas: [grifos não existentes no texto original]

No caso de 2015, após o caput, segue-se uma lista de 29 casos que estão autorizados.

Em ambas as leis a autorização é submetida a três condições, sendo a primeira delas “que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício…”.

A denúncia se reporta a seis decretos, como já mencionado, editados em 27/07/2015 e 20/08/2015, que, na esteira do parecer do TCU, teriam afrontado o inciso V do art. 167 da Constituição diz ser vedada “a abertura de crédito suplementar sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes”.

Análise da Matéria

Afigura-se de nenhuma profundidade o texto da denúncia, pois não demonstra que vínculo poderia haver entre as práticas e os crimes.

Observa-se no texto da denúncia específico sobre a questão a emissão dos decretos e seguinte excerto colacionado Memorial ofertado pelo Procurador Junto ao Tribunal de Contas da União, Dr. Júlio Marcelo de Oliveira, consignou:

“Além das omissões intencionais na edição de decretos de contingenciamento em desacordo com o real comportamento das receitas e despesas do país, houve ainda edição de decretos para abertura de créditos orçamentários sem a prévia, adequada e necessária autorização legislativa, violando a Lei Orçamentária anual, a LRF e a Constituição da República” (grifos no original).

Daí se chegou à seguinte conclusão final do adendo ao pedido inicial:

O art. 167, inciso V, da Constituição Federal, estabelece ser vedada a ABERTURA DE CRÉDITO SUPLEMENTAR sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. Se ocorrer, incide-se no art. 10, número 6, da Lei n. 1079 que, como visto, tipifica como crime de responsabilidade ordenar ou autorizar abertura de crédito sem fundamento na lei orçamentária ou sem autorização legislativa.

Diante do quanto narrado na exordial e das especificações constantes da presente, os denunciantes reiteram o pleito de que V. Excelência receba a acusação, para que a Câmara dos Deputados possa autorizar que a Sra. Presidente da República seja julgada perante o Senado Federal, pelos crimes de responsabilidade que cometera, quais sejam, aqueles capitulados nos artigos 85, incisos V, VI e VII, da Constituição Federal; nos artigos 4º., incisos V e VI; 9º. números 3 e 7; 10, números 6, 7, 8 e 9; e 11, número 3, da Lei 1.079/50, sendo, ao final, condenada à perda do cargo e à inabilitação, pelo prazo de oito anos.

Ressalte-se que nos artigos acima apontados como violados, parte se refere a outros tópicos não acatados pelo Presidente da Câmara, restando, quanto aos decretos a suposta tipificação do art. 10, número 6 da Lei 1.079.

Merecem ser transcritos os citados incisos do respectivo art. 10:

Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

(…)

6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;

7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;

8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;

9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;

Os três últimos incisos tratam de operações de crédito. O número 6, declara ser crime “ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal”.

Imputa-se, portanto, na denúncia, por criminosa a conduta da Presidenta, ao “autorizar a abertura de crédito (…) sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal”.

O exame do processo de abertura de créditos suplementares demonstra, todavia, que a responsabilidade não é apenas dela.

Tomando exclusivamente o caso de 2015, a título de exemplo, observa-se que a Lei nº 13.080, de 2 de janeiro de 2015, que “Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2015 e dá outras providências”, a LDO para 2015, determina, no caput de seus arts. 40 e 41 que:

Art. 40.  As propostas de abertura de créditos suplementares autorizados na Lei Orçamentária de 2015, ressalvado o disposto nos §§ 1º e 5º, serão submetidas ao Presidente da República, acompanhadas de exposição de motivos que inclua a justificativa e a indicação dos efeitos dos cancelamentos de dotações, observado o disposto no § 5º do art. 39.

(…)

Art. 41.  As propostas de abertura de créditos especiais e suplementares, em favor dos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público da União, deverão ser encaminhadas à Secretaria de Orçamento Federal, com o parecer de mérito emitido, respectivamente, pelo Conselho Nacional de Justiça e pelo Conselho Nacional do Ministério Público, como forma de subsídio à análise das referidas solicitações.

Disso resulta que cabe aos órgãos requerentes (quando de outros Poderes) encaminhar as propostas de suplementação à SOF, que sobre eles não exerce qualquer juízo de mérito.

Daí a SOF elabora os respectivos decretos, para serem assinados pela Presidenta, que, em razão do princípio da separação de poderes, igualmente não exerce juízo de mérito.

A consequência disso é que, no caso dos demais poderes, a responsabilidade originária dos decretos de abertura de créditos suplementares é desses Poderes, e não da Presidenta.

O exame dos decretos a que se refere a denúncia demonstra que no primeiro deles há oito suplementações destinadas ao TCU, ao Senado, ao STF e ao STJ, entre outros órgãos do Judiciário, conforme quadro abaixo:

Daí surge, a título de exemplo, o seguinte questionamento: como responsabilizar-se a Presidenta por ato de ofício praticado em benefício de outros poderes, inclusive o próprio TCU?

No ano de 2014, sobre o qual o TCU insurgiu-se, pronunciando parecer pela irregularidade das contas em razão da emissão de decretos que igualmente violavam a meta fiscal, foi verificada a mesma prática, e com volumes ainda bem mais significativos.

As telas abaixo, capturadas do SIAFI demonstram em quanto foram acrescidas dotações da Câmara dos Deputados, do Senado, do TCU e do STF em 2014, parte do que decorreu dos decretos guerreados pelo próprio TCU:

Houve, então, irregularidade? Se houve, não foi apenas da Presidenta da República, que praticou ato de ofício. Foi também dos presidentes daqueles órgãos.

Ademais, consoante texto anexo, não é de forma alguma verdadeira a afirmação tão repetida na denúncia, de que os decretos afrontariam a lei de responsabilidade fiscal ou a Constituição.

O texto aqui anexado, denominado “Da não imperatividade do cumprimento da Meta Fiscal” demonstra, sob a ótica da interpretação jurídica, que a meta fiscal é instituto de natureza programática, não constituindo norma jurídica em sentido estrito.

A título de mera argumentação, supondo que a prática de emissão dos decretos fosse de fato proibida por lei, revela-se, por outro lado que, quanto aos demais Poderes, a negação de emissão dos decretos seria tida por violação da autonomia orçamentária e financeira daqueles.

O exame dos créditos orçamentários acrescidos nos decretos exige, para que se chegue a uma conclusão sobre o poder discricionário ou não da Presidente em emiti-los, que se  verifique a natureza jurídica de tais dotações.

O orçamento público não tem uma natureza única: há dotações que apenas expressam obrigações pré-existentes a elas, como é o caso das transferências constitucionais para estados e municípios e a despesa com pessoal.

Em tais casos, não é a Lei Orçamentária que vai definir o quanto se deve aplicar nessas finalidades, mas, ao contrário, são as necessidades que devem direcionar o orçamento.

Assim é que, no exame do conteúdo das dotações suplementadas pelos citados decretos, o que se verifica é que as suplementações nada mais são do que o modo de aportar, para tais obrigações, os valores dos recursos necessários ao cumprimento das obrigações retratadas nas dotações.

Em casos dessa natureza, não cabe à Presidente da República decidir se vai ou não suplementar determinada dotação, mas deve ela acolher os pedidos que venham fundamentados em exposições de motivos que demonstrem ser imperiosa a suplementação.

Conclusão

A emissão dos citados decretos, no cumprimento de sua função de suplementar dotações destinadas ao cumprimento de obrigações inafastáveis, não poderia configurar crime de responsabilidade fiscal.

Ainda que a Presidenta da República tivesse conhecimento de que tais decretos descumpririam a condição de não prejudicar a meta fiscal, não poderia ela deixar de editá-los, sob pena de afronta, a um só tempo, (i) ao direito adquirido daqueles para com quem a Administração Pública tinha obrigações externas e anteriores ao próprio orçamento, como também, (ii) ao princípio da continuidade do serviço público.

No ensino de Celso Ribeiro Bastos (in Curso de direito administrativo, 2. ed. – São Paulo : Saraiva, 1996, p. 165.), “O serviço público deve ser prestado de maneira continua, o que significa dizer que não é passível de interrupção. Isto ocorre pela própria importância de que o serviço público se reveste, o que implica ser colocado à disposição do usuário com qualidade e regularidade, assim como com eficiência e oportunidade”… “Essa continuidade afigura-se em alguns casos de maneira absoluta, quer dizer, sem qualquer abrandamento, como ocorre com serviços que atendem necessidades permanentes, como é o caso de fornecimento de água, gás, eletricidade. Diante, pois, da recusa de um serviço público, ou do seu fornecimento, ou mesmo da cessação indevida deste, pode o usuário utilizar-se das ações judiciais cabíveis, até as de rito mais célere, como o mandado de segurança e a própria ação cominatória”.

No ordenamento jurídico brasileiro não existe o instituto da paralização presente no direito americano. Ao Estado brasileiro é exigida a perene e ininterrupta prestação do serviço público; a insuficiência de dotação, portanto, não deve ser razão para a interrupção. O remédio constitucional é a suplementação das dotações, como o requereram, em 2014 e 2015, o TCU, a Câmara, o Senado e o Supremo Tribunal Federal.

Se o TCU teve seu funcionamento não interrompido – e isso lhe propiciou produzir um parecer contra as contas do governo em 2014 – esse fato, em parte, deve-se à suplementação por meio de decretos que a própria Corte de Contas alvejou como ilegais.

Esse argumento, por si só, demonstra que era imperiosa, até para o TCU, a edição daqueles decretos.

Brasília, 15 de dezembro de 2015.