O PLS 204 de 2016 de autoria do Senador José Serra tem como objetivo fundamental legalizar o que hoje é ilegal: o crédito por antecipação de receitas orçamentárias – ARO.
A lei de responsabilidade fiscal, em seus artigos 37 e 38, visa claramente proibir as operações de crédito por antecipação de receita – ARO, a menos que esse sejam liquidadas no mesmo ano.
A inteligência desse dispositivo não admite que, por lei específica, se possa simplesmente afirmar que uma operação de tal natureza não tenha tal natureza.
Todavia estamos agora mesmo presenciando a contraditória situação em que o PLS 204/2016 pretende autorizar a realização descomedida de operações de ARO, em completo descumprimento aos ditames da LRF.
Esse projeto, além de autorizar a realização de operações de ARO, chega ao cúmulo de afirmar que ARO NÃO É ARO, na dicção do § 5º do parecer do Senador Paulo Bauer ao PLS 204/2016 a ser inserido na Lei nº 4.320/64:
§ 5º As cessões de direitos creditórios realizadas nos termos deste artigo não se enquadram nas definições de que tratam os arts. 29, III e IV, e 37 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, e devem ser consideradas operação de venda definitiva de patrimônio público, subordinando-se ao disposto no art. 44 daquela Lei.
Ou seja, o autor propõe que as operações de crédito por antecipação de receita orçamentária de que trata essa lei devem ser chamadas de “operações de venda definitiva de patrimônio público”, mesmo sem serem de fato. É como se inventasse um apelido novo para as operações de ARO e esse apelido fosse suficiente para mudar completamente a natureza da operação e o princípio explícito da lei.
De forma mais direta, o jabuti que querem colocar na LRF fere a primeira e mais importante lei universal da lógica: “uma coisa não pode, ao mesmo tempo, ser e não ser algo”.
A ilegalidade desse procedimento também é evidente. O direito financeiro, como desdobramento que é do direito tributário, não tem o poder de alterar a definição de institutos que são, por sua natureza, oriundos do direito privado, conforme determina o art. 110 do Código Tributário Nacional, que assim dispõe:
Art. 110. A lei tributária não pode alterar a definição, o conteúdo e o alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado, utilizados, expressa ou implicitamente, pela Constituição Federal, pelas Constituições dos Estados, ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios, para definir ou limitar competências tributárias.
Assim é que normas de direito financeiro e tributário não têm o condão de redefinir um instituto de direito privado – o de operações de crédito.
Foi exatamente isso que foi alegado para justificar o impeachment da presidente Dilma. Em termos práticos, o PLS 204 visa legalizar uma pedalada.
O absurdo desse projeto é a pretensão de sobrepor-se a todo o composto jurídico e autorizar a realização das operações de ARO, simplesmente achando que pode redefinir impunemente o que elas na essência são: operações de crédito.
E por que querem tanto afrontar a juridicidade e a legalidade?
Porque, como operação de ARO, as “cessões onerosas de dívida ativa” teriam que se subordinar às regras da LRF incidentes sobre tais operações, muito especialmente, a do inciso II do art. 38, que impõe que ela “II – deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano”.
Essa norma da LRF tornaria inócuo o PL, pois tais operações envolvem parcelamentos de anos.
Examinado sob a ótica principiológica da LRF, esse projeto de lei da mesma forma não se sustenta.
Prevê o art. 37, I, da LRF que estão vedadas as antecipações de receitas tributárias de fatos geradores não ocorridos ainda:
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I – captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da Constituição;
O princípio que motivou tal dispositivo foi o de que não se pode recolher hoje receita futura, pois ela vai fazer falta às gestões futuras, e, consequentemente, trará prejuízos às gerações futuras.
Literalmente poder-se-ia argumentar que, nesse particular, o PLS 204 não viola o inciso I do art. 37.
Se, para alguns, literalmente a violação pode não ter ocorrido, o mesmo não se pode dizer sobre a ratio legis do dispositivo. A razão de ser desse dispositivo da LFR é não permitir a antecipação de receitas que seriam arrecadadas no futuro. Ora, o PLS 204/2016, na prática, simplesmente está dando às atuais gestões públicas o poder de receber valores de parcelamentos que somente ingressariam nos cofres públicos nos anos vindouros, boa parte após 2018.
Resta ver, por último, a maior imoralidade da medida: por que somente se cederão créditos parcelados? A razão é simples, porque os bancos, grandes beneficiários desse projeto, somente se interessam por créditos ou garantias de contribuintes que já reconheceram suas dívidas e que firmaram com o Poder Público instrumentos de parcelamento e reconhecimento de dívidas, mantendo-se, assim, a garantia dos respectivos créditos. Os bancos querem ter como garantia a banda boa da dívida ativa. O Estado que fique com a banda podre.
A urgência do projeto pode ser explicada pela atuação dos Tribunais de Contas que já está julgando como operações de crédito, mecanismos similares colocados em prática em São Paulo, Belo Horizonte, Recife e no Paraná. Para os técnicos, são de fato operações de crédito, pois nada nelas caracteriza uma venda de direitos, deveres e riscos associados a contratos específicos de parcelamento de dívida ativa.
Elas são simplesmente operações de crédito que são permitidas até o volume máximo de parcelamentos tributários já negociados. Dessa forma, os parcelamentos servem apenas como um balizador para a quantidade de operações de crédito emitidas. Ou seja, os parcelamentos de dívida ativa têm a função exclusiva de servir como limite e garantia prática para essas operações de crédito. E essas garantias são tão boas que a famosa agência de classificação de risco Ficht Ratings chegou a classificar esses títulos como AA em moeda nacional. Ou seja, investiment grade. Um ótimo negócio para as taxas de juros com que vendem esses títulos.
A lucratividade e segurança desses títulos nos leva a desconfiar que o projeto visa legalizar e generalizar essas operações feitas em alguns entes federativos através de emissões de dívida por parte de empresas estatais criadas especificamente para esse fim.
Segundo está escrito no próprio relatório do Senador Paulo Bauer que defende a aprovação do PLS 204/2016, página 4:
“Há entes federativos que aprovaram leis cujas normas autorizam a efetivação de cessões de direitos creditórios. Entretanto, há controvérsia acerca da classificação dessas transações como operações de crédito e, por conseguinte, da incidência das regras restritivas previstas na LRF. O PLS nº 204, de 2016 – Complementar, busca, então, afastar a celeuma sobre o assunto, ao prever requisitos que afastam, a nosso ver, a caracterização de operação de crédito”
Outra forte evidência de que esse projeto visa travestir operações de ARO por meio da emissão de dívida de estatais criadas especificamente para esse fim é jabuti que colocaram na PEC 241 de iniciativa do governo:
Art. 1º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 102. Será fixado, para cada exercício, limite individualizado para a despesa primária total do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União.
….
§ 6º Não se incluem nos limites previstos neste artigo:
…
V – despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes.
Ora, sabemos que o governo não quer apenas congelar os gastos e investimentos públicos, ele quer também privatizar as estatais não-dependentes que puder, inclusive ativos das estatais estratégicas como Petrobrás, Eletrobrás etc. Então, por que ele quer deixar livre dos limites da PEC as despesas com o aumento de capital de empresas estatais?
A resposta é óbvia. Essas despesas estão sendo vistas, por eles. como despesas com a dívida pública. As estatais a que eles estão se referindo não são a Petrobras e a Eletrobras, são as estatais a serem criadas com o objetivo exclusivo de realizar operações de ARO com taxas de juros muito maiores do que aquelas que os bancos conseguem aplicar em títulos públicos usuais.
Concluindo, senhores senadores, senhoras senadoras, estamos diante de um PLS injurídico, imoral, e que tende a comprometer as administrações futuras. Acredito que isso seria levado a sério pelo Congresso Nacional, se vivêssemos uma situação política normal.
