por Roberto Requião e Hipólito Gadelha Remígio

O recebimento por parte do Presidente da Câmara do pedido de impeachment formulado por Hélio Bicudo, Miguel Reale Jr. e Janaína Paschoal coloca o país em um momento grave. Embora a natureza da decisão a ser tomada no processo de impedimento seja política, o fundamento do pedido é jurídico: a existência de crime de responsabilidade do Presidente da República. Não estamos em um regime parlamentarista, em que o Congresso pode decidir ao bel prazer se o Chefe de Governo pode perder o mandato por decisão de natureza exclusivamente política.  Por isso, urge-nos inquirir: as chamadas pedaladas fiscais constituiriam crime de responsabilidade da Presidente da República? Neste documento, buscamos contribuir para a reflexão acerca da consistência jurídica do pedido de impeachment abordando o seu ponto nodal: a suposta imperatividade do cumprimento da meta fiscal.

Das classificações das normas jurídicas

Consoante o ensino do Ministro Luis Roberto Barroso as normas constitucionais podem ser classificadas em três grupos: normas de organização, normas definidoras de direitos e normas constitucionais programáticas. Para ele, as normas constitucionais programáticas seriam aquelas que teriam por objetivo traçar os fins públicos a serem alcançados pelo Estado.

Se no âmbito constitucional, a norma programática trata dos fins eleitos para serem buscados pelo Estado, na esfera da legislação em geral, ela tem como razão de ser o estabelecimento de diretrizes, parâmetros, metas e objetivos que se pretendem alcançar. Seus efeitos jurídicos são mínimos, e se restringem fundamentalmente à “eficácia negativa”, que se opera tanto por meio da revogação das normas que com ela não sejam compatíveis, como também no questionamento da juridicidade de normas futuras.

Para Jorge Miranda, as normas constitucionais de natureza programática “mais do que comandos-regras, explicitam comando-valores; conferem elasticidade ao ordenamento constitucional; […]pode haver quem afirme que os direitos que dela constam, máxime os direitos sociais, têm mais natureza de expectativas que de verdadeiros direitos subjetivos”.

Já na classificação das normas jurídicas em geral quanto à sua imperatividade sua força obrigatória, encontram-se, as normas imperativas, também denominadas coativas, absolutamente cogentes, que são aquelas que mandam ou proíbem alguma coisa (obrigação de fazer ou não fazer) de forma incondicional, não podem deixar de ser aplicadas, nem podem ser modificadas pela vontade dos subordinados.

Essas normas, por sua vez, podem ser de imperatividade positiva, as que obrigam a fazer, ou negativa, as que obrigam a não fazer, ou, no ensino de Bobbio, as que proíbem.

Nessa mesma classificação, as demais normas têm caráter dispositivo ou permissivo.

Essa conceituação torna-se indispensável para o exame da imperatividade das normas que tratam da meta fiscal.

Das normas relativas à meta fiscal

No texto constitucional há uma única norma que se refere a meta fiscal: trata-se do § 17 do art. 166, que, determina a redução da obrigatoriedade do cumprimento das emendas parlamentares de execução compulsória, nos casos em que se vislumbre o não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, em razão de reestimativa da receita e da despesa.

§ 17. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o montante previsto no § 11 deste artigo poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias.

O texto não deixa dúvidas de seu caráter permissivo, não imperativo, portanto, mas essa permissão em nada caracteriza a meta fiscal, que nesse parágrafo serve apenas de parâmetro ou condição a partir da qual fica permitido (“poderá”) à Administração Pública promover a redução do valor a ser aplicado nas emendas parlamentares.

Em dois momentos a Constituição atribuiu à lei complementar o poder de estabelecer normas de direito financeiro: o art. 163 inicia com o comando: “Lei complementar disporá sobre: I – finanças públicas”, ao passo que o § 9º do art. 165 determina que:

§ 9º – Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Em cumprimento desse preceito, foi aprovada a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, por meio da qual se introduziu em nosso ordenamento jurídico o conceito econômico de Meta Fiscal.

No art. 4º, cujo caput define o conteúdo que devem ter as leis de diretrizes orçamentárias, encontram-se os §§ 1º e 2º, que assim dispõem:

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I – avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

Tratando do conteúdo do projeto de Lei Orçamentária Anual, o inciso I do art. 5º da LRF determina que ele:

I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4º;

Prevendo a possibilidade de que as receitas efetivamente arrecadadas não comportem o pagamento das despesas previstas, o art. 9º da LRF impõe que os poderes da República e o Ministério Público promovam “limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”:

Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

E, com vistas a promover o acompanhamento do alcance das metas fiscais, o § 4º do mesmo artigo prevê que a cada quatro meses haja audiência pública na comissão mista de orçamento:

§ 4º Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1º do art. 166 da Constituição…

Esse controle, inclusive, é ressaltado no art. 59, I, da LRF, que atribui ao Poder Legislativo tal função:

Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:

I – atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;

Prevê, ainda, a LRF, em seu art. 14, caput e inciso I, que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício tributário da qual decorra renúncia de receita deverá ser justificada com demonstrativo de que ela não afetará as metas de resultados fiscais:

        Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

        I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

No mesmo sentido, todavia, do lado da despesa, o art. 16 da LRF determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa seja acompanhada de declaração de que o aumento tem compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, considerando-se compatível a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas neles previstos:

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

(…)

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

(…)

II – compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.

De igual modo, o art. 17, caput e §§ 1º e 2º exigem que o ato de criação de despesas obrigatórias de caráter continuado seja acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

Dos Crimes de Responsabilidade Fiscal

Logo após a promulgação da LRF, observou-se a falta de sanções ou punições em face do descumprimento de seus dispositivos.

Daí foi proposto projeto de lei que deu origem à Leinº 10.028, de 19 de outubro de 2000, destinada a alterar o Código Penal, a Lei do Impeachment e a lei de crimes de Prefeitos, além de definir as hipóteses do que denominou de “infração administrativa contra as leis de finanças públicas”.

Nela pode-se verificar uma única alusão à matéria de metas fiscais, em seu art. 5º, II, que assim dispõe:

Art. 5º Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:

(…)

II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;

Conclusão

As conclusões obrigatórias a que se chega com os elementos acima são:

(i)           A natureza das regras que impõem a presença de metas fiscais nas leis de diretrizes orçamentárias é mais do que impositiva, na medida em que seu descumprimento é tratado expressamente como “infração administrativa contra as leis de finanças públicas”;

(ii)         Não há qualquer dispositivo constitucional ou legal que imponha o atingimento de metas fiscais, nem muito menos que sancione negativamente a não observância das metas;

(iii)       É papel do Congresso Nacional acompanhar, a cada quatro meses, por meio de audiência pública, os resultados de receitas arrecadadas e despesas realizadas, com vistas a exercer o controle sobre as metas fiscais; e

(iv)        As metas fiscais, portanto, apresentam todos os elementos de normas programáticas, cujo descumprimento não pode acarretar qualquer sanção àqueles que sejam por ele responsáveis.

Nesse contexto, merece ressaltar com especial destaque o disposto no § 1º do art. 1º da LRF:

        § 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Uma análise perfunctória do texto pode conduzir à interpretação de que o descumprimento da meta fiscal corresponderia à caracterização de gestão fiscal irresponsável.

Ao se adentrar em uma verificação apurada percebe-se que a redação deixa evidente que irresponsável não é a gestão que não cumpre suas metas.

A interpretação literal conduz a classificação como responsável uma administração que executa “uma ação planejada e transparente” destinada a prevenirem-se “riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas”.

A existência efetiva de ação planejada e transparente destinada àqueles objetivos é que caracteriza uma gestão como fiscalmente responsável.

Ao lado dessa interpretação, permite-se, ainda, afirmar, com base no mesmo texto, que a gestão fiscal que não atinge as metas seria classificada ou classificável como irresponsável.

Ainda que o fosse, não há qualquer sanção a essa classificação, como igualmente não há punição a outras situações indicadas pela LRF que classificam certas ações ou omissões como ato (ou inação) de irresponsabilidade fiscal.

É o caso clássico do disposto no caput do art. 11 da LRF, que declara:

        Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

Se se pudesse dar caráter imperativo às metas fiscais apenas com base naquele § 1º do art. 1º, igualmente dever-se-ia conferir o rótulo de cogente a esse artigo 11, cujo texto, da mesma forma, tem estrutura declaratória de uma classificação entre o que significaria agir de forma responsável (ou irresponsável) na condução da política fiscal.

Ocorre que o texto do art. 11 declara expressamente, a contrário senso, que a falta de instituição de algum dos impostos constitucionalmente previstos para determinado ente federado configuraria descumprimento de “requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal”.

Se fosse assim, fiquemos apenas num exemplo. O o Governo Sarney, nem o Governo Collor, nem o de Fernando Henrique, nem o de Lula e, até a data presente, nem o de Dilma, instituiu, previu ou arrecadou o imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII, da Constituição Federal), ipso facto conclui-se obrigatoriamente que todos eles deveriam ser classificados como irresponsáveis sob a ótica da gestão fiscal? É claro que não. Justamente porque não descumpriram normas legais imperativas.

Dado as duas normas (do art. 1º § 1º e a do art. 11) da LRF apresentarem a mesma estrutura e mesma fragilidade quanto à sua imperatividade, nada mais óbvio do que dar às duas o mesmo tratamento.

Essa isonomia de tratamento significa, portanto, dar curso a uma das duas hipóteses: ou se considera irresponsável tanto a gestão que não atingiu as metas fiscais quanto aquela que não instituiu o imposto sobre grandes fortunas, ou se afasta tal classificação.

Conforme já mencionado, ainda que se opte pela primeira hipótese, certo é que não há penalidade nem qualquer forma de restrição ao governante federal que descumpra a meta fiscal ou que deixe de criar o imposto sobre grandes fortunas.

Agir de um modo em relação a uma dessas duas condutas e de outra maneira, relativamente à outra configuraria violações mais graves ainda: no âmbito civil, a de descumprir garantia constitucional fundamental que todos têm de serem tratados com igualdade perante a lei; no âmbito administrativo, estaria ferido de morte o princípio da impessoalidade.