PARECER Nº , DE 2011
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO,
JUSTIÇA E CIDADANIA, em caráter
terminativo, sobre o Projeto de Lei do Senado nº
162, de 2010, do Senador Pedro Simon, que
acrescenta artigo ao Decreto-Lei nº 4.657, de 4
de setembro de 1942 – Lei de Introdução ao
Código Civil.
RELATOR: Senador ROBERTO REQUIÃO
I – RELATÓRIO
Esta Comissão examina, em caráter terminativo, o Projeto de
Lei do Senado (PLS) nº 162, de 2010, de autoria do Senador Pedro Simon,
que objetiva, mediante acréscimo de dispositivo ao Decreto-Lei nº 4.657,
de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução ao Código Civil – LICC),
tornar mais claras as regras pertinentes à publicação e vigência das leis.
O art. 1º da proposta adiciona à LICC um art. 1º-A, para
determinar que a lei só entrará em vigor se publicada em veículo de
comunicação oficial na data de sua sanção, para os entes federados que dele
disponham; e, nos demais casos – isto é, nas unidades da federação que não
possuam órgão oficial de imprensa –, apenas depois de publicada em, pelo
menos, um jornal de circulação local, se houver, ou de circulação regional
regularmente distribuído na localidade, sem prejuízo da afixação do inteiro
teor da norma em logradouros de grande circulação e de utilidade pública
oficial ou privada. Exige-se ainda, nessa última hipótese, o decurso de um
prazo adicional de trinta dias para o início da vigência da lei, ainda que haja
previsão de outra vacatio legis em seu texto.
O art. 2º da proposição encerra a cláusula de vigência,
coincidente com a data da publicação da norma que eventualmente dela
resultar.
Na justificação, defende-se que, embora publicação e
vigência estejam muito bem definidas na Lei de Introdução ao Código
Civil como ações específicas, dependentes e vinculadas, a publicidade, de
outra parte, constitui fonte inesgotável de problemas, levando diversas
questões relativas à aplicação de normas jurídicas oriundas de entes da
federação desprovidos de veículo de comunicação oficial para a esfera
judicial.
Argumenta-se, a esse respeito, que o grande problema ocorre
quando vemos a realidade inexorável de nosso País continental, onde a
maioria dos municípios não dispõe sequer de um pequeno veículo de
comunicação privado, de periodicidade definida e de fácil acesso à
sociedade, de modo que a publicidade das normas geradas […] difere em
expressivo grau […] da publicação das mesmas.
Cita-se, finalmente, matéria jornalística dando conta de recente
decisão do Tribunal do Superior do Trabalho, em que se considerou
inaplicável lei municipal que, instituindo regime jurídico único para os
servidores públicos, não foi publicada em órgão oficial de imprensa, tendo
sido apenas afixada na sede da prefeitura e nas dependências dos órgãos
administrativos.
Não foram apresentadas emendas.
Julgamos conveniente mencionar que, na redação da presente
peça, aproveitamos tanto a forma quanto os argumentos utilizados pelo
Senador Alvaro Dias em seu relatório, que não chegou a ser submetido à
deliberação.
II – ANÁLISE
Nos termos do art. 101 do Regimento Interno do Senado
Federal (RISF), compete à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania
opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade dos
temas que lhe são submetidos por despacho da Presidência ou consulta de
qualquer comissão.
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Quanto à juridicidade, o projeto se afigura irretocável,
porquanto i) o meio eleito para o alcance dos objetivos pretendidos
(normatização via edição de lei) é o adequado, ii) o assunto nele vertido
inova o ordenamento jurídico, iii) possui o atributo da generalidade, iv) se
afigura dotado de potencial coercitividade e v) se revela compatível com os
princípios diretores do sistema de direito pátrio.
No que concerne à constitucionalidade, porém, a proposição,
conquanto atenda aos requisitos formais relativos à iniciativa, está a
merecer reparo. É que a Lei de Introdução ao Código Civil, ao tratar da
vigência, publicação e aplicação das normas jurídicas, versa sobre tema
atualmente reservado à lei complementar – forma como foi, nessa parte,
recepcionada pela Constituição Federal (CF) de 1988. Realmente, o
parágrafo único do art. 59 do texto constitucional prescreve, a esse respeito,
que lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e
consolidação das leis. Por decorrência desse dispositivo, foi editada, em 26
de fevereiro de 1998, a Lei Complementar (LC) nº 95, que dispõe sobre a
elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme
determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e
estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona,
regulando a parte do objeto da LICC que a proposição em apreço
pretende alterar. Ao apresentar-se, pois, sob a forma de “projeto de lei
ordinária”, o PLS nº 162, de 2010, além de dirigir-se ao diploma legal
equivocado (a LICC, em lugar da LC nº 95, de 1998), viola frontalmente
dispositivo constitucional, imperfeições que buscamos corrigir mediante a
sua reautuação na forma do substitutivo que ao final apresentamos.
Valemo-nos da ocasião, ademais, para transportar da LICC para a LC
nº 95, de 1998, as disposições a ela afeitas.
Quanto à técnica legislativa em sentido estrito, a matéria
também não se acha isenta de críticas. Com efeito, sua ementa não indica o
objeto da alteração pretendida, limitando-se a sinalizar a adição de artigo à
Lei de Introdução ao Código Civil, o que não atende aos preceitos da Lei
Complementar nº 95, de 1998. Outro aspecto a reclamar correção diz
respeito ao parágrafo único do mencionado art. 1º-A, que faz referência a
inciso não identificado do dispositivo.
No mérito, acedemos por inteiro à iniciativa do ilustre Senador
Pedro Simon, capaz, a nosso juízo, de impor termo às dificuldades práticas
envolvendo a vigência, publicação e publicidade das leis.
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Convém explicar.
É que, embora seja suficiente, do ponto de vista formal, para a
aplicação da lei, a sua publicação, é certo que, para a sua efetividade e
exigibilidade, especialmente sob a ótica do cidadão-destinatário – que, por
expressa disposição legal, não pode se escusar de cumpri-la alegando
ignorância –, a publicidade da norma jurídica se revela tão importante
quanto o ato oficial de sua divulgação.
A publicidade se torna ainda mais relevante no contexto da
legislação municipal, cujo conhecimento não se mostra tão fácil ou
acessível quanto o das legislações federal e estadual. Tomemos, como
exemplo, o litígio apresentado na justificação da proposição em exame.
Nele, o Tribunal Superior do Trabalho considerou inaplicável lei do
Município de Palhano, Estado do Ceará, que, instituindo regime jurídico
único para os seus servidores, limitou-se a afixar o texto normativo nas
dependências da prefeitura e órgãos administrativos, sem divulgá-la em
órgão oficial ou privado de imprensa.
No caso, determinada servidora, que requeria o pagamento de
diferenças salariais, recorrera à Justiça do Trabalho a fim de obtê-lo. O
Município requerido sustentou, por sua vez, que era da Justiça comum a
competência para julgar a lide, porquanto se tratava de demanda
envolvendo não mais empregada, e sim se
rvidora pública. Todas as
instâncias judiciais que apreciaram a matéria, no entanto, decidiram que a
lei instituidora do mencionado regime jurídico único municipal, para ter
aplicabilidade (isto é, para ter entrado em vigor), deveria ter sido publicada
em órgão oficial ou em diário privado de circulação regular, nos termos do
art. 1º da LICC.
Note-se, pois, que não se considerou suficiente, para o início
da produção dos efeitos da norma, a sua aposição nos prédios públicos
municipais, decisão que nos parece a mais acertada, em face da função do
ordenamento jurídico (que se destina não apenas a sancionar ou conceder
benefícios, mas também a informar a sociedade sobre o comportamento
exigido em dada situação). São casos como esse que o PLS nº 162, de
2010, busca, em boa hora, solucionar.
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Aproveitamos a oportunidade, de todo modo, para aprimorálo,
conduzindo suas disposições para o âmbito da LC nº 95, de 1998, que
hoje disciplina o tema. A esse respeito, destaque-se que, desde o advento
dessa lei complementar, perdeu sentido parte do disposto no art. 1º da
LICC (salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país
quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada), porquanto o art.
8º da LC nº 95, de 1998, prescreve que toda lei, qualquer que seja a
instância responsável por sua produção (União, Estados, Distrito Federal ou
Municípios), deverá conter cláusula de vigência expressa, contemplando
prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento:
Art. 8º A vigência da lei será indicada de forma expressa e de
modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo
conhecimento, reservada a cláusula “entra em vigor na data de sua
publicação” para as leis de pequena repercussão.
Expirou, pois, a vetusta regra segundo a qual, salvo disposição
em sentido diverso, a lei começa a viger quarenta e cinco dias depois de
publicada, disposição justificável apenas nos casos – não mais admitidos –
em que o texto legal não continha cláusula de vigência.
Afigura-se-nos alvissareira a circunstância, ademais, para
reunir, na LC nº 95, de 1998, dispositivos da LICC que a ela se afeiçoam, a
saber, os arts. 1º e 2º:
LICC
Art. 1º Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em
todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada.
§ 1º Nos Estados, estrangeiros, a obrigatoriedade da lei
brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de
oficialmente publicada.
………………………………………………………………………………………
§ 3º Se, antes de entrar a lei em vigor, ocorrer nova
publicação de seu texto, destinada a correção, o prazo deste artigo e
dos parágrafos anteriores começará a correr da nova publicação.
§ 4º As correções a texto de lei já em vigor consideram-se lei
nova.
Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá
vigor até que outra a modifique ou revogue.
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§ 1º A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o
declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule
inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.
§ 2º A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou
especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei
anterior.
§ 3º Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se
restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.
Além disso, preconizamos que a primeira publicação da lei,
qualquer que seja a modalidade utilizada, deverá ocorrer em até um dia da
promulgação de seu texto, e não na data da sanção, que muitas vezes
ocorre após o fechamento dos órgãos de imprensa, públicos ou privados.
Finalmente, engendramos, para a vigência de leis editadas por
unidades da federação municipal que não possuam órgão oficial de
imprensa, mecânica consoante a qual o texto normativo deverá ser
publicado em, alem do veículo de comunicação oficial do respectivo
Estado, em pelo menos, um jornal de circulação local ou regional regular,
se houver, sem prejuízo da sua afixação, no dia seguinte ao da
promulgação, em prédios públicos e logradouros de grande circulação.
III – VOTO
Em vista do exposto, somos pela reautuação do Projeto de Lei
do Senado nº 162, de 2010, como projeto de lei complementar e por sua
aprovação, na forma do seguinte substitutivo:
EMENDA Nº – CCJ (SUBSTITUTIVO)
PROJETO DE LEI DO SENADO Nº 162, DE 2010 –
COMPLEMENTAR
Altera os arts. 8º e 9º da Lei Complementar nº 95,
de 26 de fevereiro de 1998, para dispor sobre a
publicação, vigência e aplicação das leis, e dá
outras providências.
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Art. 1º Os arts. 8º e 9º da Lei Complementar nº 95, de 26 de
fevereiro de 1998, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 8º A lei entra em vigor depois de publicada, observado
o disposto neste artigo, e, não se destinando à vigência temporária,
perdura até que outra a modifique ou revogue, no todo ou em parte.
§ 1º A vigência será indicada de forma expressa e de modo a
contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo
conhecimento, reservada a cláusula “entra em vigor na data de sua
publicação” para as leis de pequena repercussão.
§ 2º As leis que estabelecerem período de vacância deverão
utilizar a cláusula ‘esta lei entra em vigor após (o número de) dias
de sua publicação oficial’.
§ 3º A contagem do prazo para a entrada em vigor das leis
que estabeleçam período de vacância será feita com a inclusão da
data da publicação e do último dia do prazo, entrando em vigor no
dia subsequente à sua consumação integral.
§ 4º A publicação deverá ser feita:
I – em veículo oficial de comunicação, pelo ente federado
que o possua, até o dia seguinte ao da promulgação da lei, salvo se
esta ocorrer em uma sexta-feira ou em véspera de feriado;
II – cumulativamente ao disposto no inciso anterior, em pelo
menos um jornal de circulação local ou regional regular, se houver,
sem prejuízo da afixação do inteiro teor da lei, no dia seguinte ao
de sua promulgação, em prédios públicos e logradouros de grande
circulação, no caso de ente federado que não possua veículo de
comunicação oficial.
III – caso o ente federado municipal não disponha de veículo
de comunicação oficial, a publicação do texto da lei deverá ser feita
em veículo oficial do respectivo Estado e em jornal de circulação
local ou regional, devendo, neste último caso, ocorrer na primeira
edição que suceder à promulgação da lei, somente se admitindo a
utilização de veículo de circulação regional para divulgação de lei
municipal se regularmente distribuído na localidade onde a norma
houver de ser aplicada;
IV – o início da produção dos efeitos da lei somente ocorrerá
após um mês do cumprimento cumulativo do disposto nos incisos
II e III deste parágrafo.
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§ 6º Aplicam-se às correções a texto de lei, feitas antes ou
depois do início de sua vigência, os prazos e obrigações impostos
por este artigo, não constituindo escusa válida para o seu
descumprimento eventual inexatidão formal de norma elaborada
mediante processo legislativo regular.
§ 7º A correção de texto de lei em vigor será considerada lei
nova.
§ 8º A vigência da lei revogada só se restaura por disposição
leg
al expressa.
§ 9º Nos Estados estrangeiros, a obrigatoriedade da lei
brasileira, quando admitida, se inicia três meses depois de
oficialmente publicada.” (NR)
“Art. 9º A cláusula de revogação deverá enumerar,
expressamente, as leis ou disposições legais revogadas.
§ 1º (VETADO)
§ 2º A lei posterior revoga a anterior quando seja com ela
incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que
tratava a lei anterior.
§ 3º A lei nova que estabeleça disposições gerais ou especiais
a par das já existentes não revoga nem modifica a lei anterior.”
(NR)
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Sala da Comissão,
, Presidente
, Relator
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